У нашій країні чимало органів наділені компетенцією щодо здійснення державного контролю за використанням, охороною земель та за дотриманням нормативно-правових актів у сфері земельних відносин. Вочевидь, великою кількістю наглядових органів забезпечується «особлива охорона» державою землі як «основного національного багатства».

До такого переліку контролюючих органів потрапили, зокрема, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, Державне агентство земельних ресурсів, Державна екологічна інспекція України, Державна інспекція сільського господарства.
На сьогодні повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування стосовно здійснення державного контролю за використанням та охороною земель носять здебільшого декларативний характер, оскільки на законодавчому рівні не визначено порядку здійснення вказаними органами даного виду контролю, переліку посадових осіб, які повинні його здійснювати, їх прав та обов’язків. Однак і зовсім скидати з рахунків такі органи не варто, оскільки за певних умов вони можуть почати активно дбати про охорону земель , «прикриваючись» при цьому п.3 частини першої ст.16 Закону України від 09.04.99 г. № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» та пп.1 п.б частини першої ст.33 Закону України від 21.05.97 г. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно. Тим більше, що існуюча наразі судова практика заохочує таку їх активність, визнаючи правомочність місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування захищати земельні інтереси держави в суді .
Статтею 5 Закону № 963 розподілено функції інших трьох із названих вище контролюючих органів. Так, Держземагентство проводить моніторинг родючості ґрунтів, агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення та здійснює нагляд у цій сфері, Держекоінспекція контролює дотримання вимог законодавства України про охорону земель, Держсільгоспінспекція здійснює державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності.
В рамках однієї статті неможливо якісно висвітлити питання проведення перевірок всіма трьома названими органами, а тому в цій статті зупинимось на правозастосовчій діяльності Держсільгоспінспекції в сфері використання та охорони земель. Тим більше, що в 2013 році найсуттєвіше змінились законодавчі приписи щодо проведення перевірок саме Держсільгоспінспекцією. Причому контролюючі функції Держсільгоспінспекції в сфері земельних відносин аналогічні тим, що виконувала Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель, яка ліквідована постановою КМУ від 22.11.2010 р. № 1068. З розробкою та затвердженням нормативно-правових актів щодо вказаних повноважень Держсільгоспінспекції остаточно була розв’язана суперечка щодо розповсюдження вимог Закону про держнагляд на процедуру проведення «земельних» перевірок. Так, в преамбулі, п.1.5, 2.3, 3.5 Порядку № 132 міститься пряме посилання на Закон про держнагляд, що означає поширення його вимог на планування та здійснення Держсільгоспінспекцією контрольних заходів з питань використання та охорони земель.
А відносно алгоритму дій суб’єкта господарювання при проведенні перевірки Держсільгоспінспекцією можна зазначити наступне.

Як не допустити перевірку?
Очевидно, що не може щось відкопати той, хто не копає. Тому найпростіший спосіб не допустити виявлення перевіряючими порушень – не допускати їх до проведення перевірки. Головне, щоб для недопуску були законні підстави, інакше доведеться щонайменше сплатити штраф згідно із ст.1885 КпАП за перешкоджання виконання Держсільгоспінспекцією покладених на неї обов’язків (громадяни – від 153 до 255 грн., посадові особи суб’єкта господарювання – від 255 до 765 грн.).
Загальні ПІДСТАВИ ДЛЯ НЕДОПУСКУ до проведення як планових, так і позапланових перевірок такі.
По-перше, це непред’явлення перевіряючими направлення на проведення перевірки та/або службового посвідчення (законодавча підстава – п.5.2 Порядку № 132, частина п’ята ст.7 Закону про держнагляд).
По-друге, це невідповідність змісту чи форми направлення на проведення перевірки та/або службового посвідчення законодавчим приписам (законодавча підстава – частина перша ст.10 Закону про держнагляд, яка дозволяє не допускати перевіряючих до здійснення заходів контролю, якщо надані ними документи не відповідають законодавчим вимогам).
Отже, надані держінспектором направлення на проведення перевірки та службове посвідчення слід уважно вивчити, перевірити, чи відповідають вони за змістом та формою законодавчим вимогам, та внести відомості із вказаних документів до Журналу реєстрації перевірок (за його наявності).
Так, направлення на проведення перевірки має містити відомості, вказані в частині третій ст.7 Закону про держнагляд та п.4.3 Порядку № 132, і бути складеним за формою, вміщеною в додатку 1 до вказаного Порядку. При цьому направлення на проведення відповідної перевірки є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення перевірки.
Що стосується службового посвідчення держінспекторів сільського господарства України, то Порядок оформлення, обліку, використання, зберігання та знищення такого посвідчення, а також його форма затверджені наказом Держсільгоспінспекції від 12.04.2012 р. № 161. В жодній відомій автору базі загальних нормативно-правових актів вказаного документу немає, його копію вдалося отримати лише в результаті звернення до Держсільгоспінспекції із письмовим запитом про доступ до публічної інформації. Згідно із названим Порядком в службовому посвідченні держінспектора сільського господарства України: має міститися серія посвідчення (ДС), його номер; вказуватися прізвище, ім’я та по батькові держінспектора, назва посади, яку він займає; зазначатися дата видачі посвідчення та строк його дії; вклеюватися фотокартка держінспектора. Посвідчення видається строком на два роки та має бути підписано Головою Держсільгоспінспекції (її територіального органу). Фотокартка власника посвідчення та підпис керівника засвідчуються гербовою печатку такого органу. При цьому в п.1.5 вказаного Порядку прямо передбачено, що посвідчення, які не відповідають встановленій формі, з простроченим строком дії, виправленнями, підчищеннями та помарками вважаються недійсними.
По-третє, однією з підстав для недопуску перевіряючих є ненадання копії направлення на проведення перевірки (законодавча підстава – частина перша ст.10 Законупро держнагляд).
Така копія згідно із п.5.1 Порядку № 132 має бути надана під розписку керівнику суб’єкта господарювання чи уповноваженій ним особі або фізичній особі – підприємцю чи її представнику.
По-четверте, ще однією підставою для недопуску перевіряючих є закінчення на момент їх явки строку здійснення перевірки, вказаного в направленні на її проведення (законодавча підстава – п.4.4 Порядку № 132, частина четверта ст.7 та частина перша ст.10 Закону про держнагляд).
По-п’яте, може стати у нагоді відсутність спільного рішення керівників відповідних органів про проведення комплексної перевірки (законодавча підстава – частина перша ст.10 Закону про держнагляд).
Якщо держінспектор прийшов не сам, а із представником іншого контролюючого органу (наприклад, із працівником прокуратури), то згідно із частиною другою ст. 4 Закону про держнагляд вони вправі здійснювати перевірку лише на підставі спільного рішення начальника Держсільгоспінспекції (її територіального органу) та відповідного прокурора.
Реквізити вказаного спільного рішення (наказу) мають міститись в направленні на перевірку, додатково слід вимагати у перевіряючих пред’явити таке рішення для ознайомлення.
По-шосте, можна звернути увагу на невідповідність предмету перевірки вимогам законодавства (законодавча підстава – частина перша ст.10 Закону про держнагляд).
Наказом № 424 визначений виключний Перелік питань для здійснення Держсільгоспінспекцією та її територіальними органами планових перевірок. Таких питань двадцять чотири. Згідно із п.2 Переліку питань, затвердженого Наказом № 424, здійснення планових перевірок з інших питань, які не включені до Переліку, забороняється.
Питання, які з’ясовуються під час проведення позапланової перевірки, також чітко визначені законодавством – ними є ті, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення перевірки (абзац восьмий частини першої ст.6 Закону про держнагляд, п.3.3 Порядку № 132). Виключний перелік підстав для здійснення позапланових перевірок міститься в частині першій ст.6 Закону та п.3.2 Порядку. Питання, що з’ясовуватимуться під час проведення позапланової перевірки, обов’язково зазначаються в направленні на її проведення.
Звертаємо увагу, що на сьогоднішній день законодавством України не затверджені форми обов’язкової звітності із земельних питань для суб’єктів господарювання. Тому наразі Держсільгоспінспекція не може проводити позапланові перевірки з підстав:
• виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов’язкової звітності, поданих суб’єктом господарювання, та
• неподання у встановлений строк суб’єктами господарювання документів обов’язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів.
На цьому наголошує і сама Держсільгоспінспекція в своєму листі від 23.04.2013 р. № 2842/6-4/2-13.
Отже, якщо в графі «Предмет перевірки» направлення на проведення перевірки вказані питання, які не передбачені Наказом № 424 (для планових перевірок) або частиною першою ст.6 Закону про держнагляд, п.3.2-3.3 Порядку № 132 (для позапланових), таке направлення не відповідає вимогам законодавства, що, в свою чергу, є підставою для недопуску до проведення перевірки відповідно до частини першої ст.10 Закону про держнагляд.
По-сьоме, підставою для недопуску перевіряючих до перевірки є відмова перевіряючих від підпису в Журналі відвідання суб’єктів підприємницької діяльності контролюючими органами (Журналі реєстрації перевірок) – у разі його наявності (законодавча підстава – ст.7 Указу Президента України від 23.07.98 р. № 817/98 «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності»).
Ведення такого Журналу здійснюється суб’єктами господарювання на добровільних засадах. Форма та порядок ведення Журналу затверджені наказом Державного комітету України з питань розвитку підприємництва від 10.08.98 р. № 18.
Можна також вказати на додаткові ПІДСТАВИ ДЛЯ НЕДОПУСКУ до проведення ПЛАНОВИХ перевірок.
Це, скажімо, неотримання/несвоєчасне отримання повідомлення про проведення планової перевірки (законодавча підстава – частина четверта ст.5 та частина перша ст.10 Закону про держнагляд).
При з’ясуванні наявності цієї підстави слід керуватися частиною четвертою ст.5 Закону про держнагляд, яка вимагає від органу державного нагляду (контролю) не менш ніж за 10 днів до дня проведення планової перевірки письмово повідомляти суб’єкта господарювання про проведення такої перевірки. Водночас, відповідно до п.2.4 Порядку № 132 інспекційний орган зобов’язаний не пізніше десяти днів до дня здійснення планового заходу надіслати суб’єкту господарювання письмове повідомлення про проведення такого заходу.
Право недопуску до здійснення планової перевірки в разі неодержання суб’єктом господарювання повідомлення про здійснення планового заходу прямо передбачено абзацом сьомим частини четвертої ст.5 Закону про держнагляд. А чи є таке право у суб’єкта, який отримав повідомлення, але, скажімо, за 2 дні до проведення перевірки?
У цьому випадку слід враховувати абз.6 ч.1 ст.10 Закону № 877, який дозволяє господарюючому суб’єкту не допускати контролюючий орган до проведення перевірки, якщо надані таким органом документи не відповідають вимогам закону.
Тому якщо із отриманих документів (відмітки органу поштового зв’язку на конверті, відомостей кур’єрської служби тощо) вбачається, що Держсільгоспінспекція надіслала повідомлення пізніше, ніж за 10 днів до дня проведення планової перевірки, то таке повідомлення не відповідатиме законодавчим приписам. Відповідно, суб’єкт господарювання в такому разі на підставі абзац шостий частини першої ст.10 Закону про держнагляд вправі не допустити держінспектора до проведення планової перевірки.
Такої ж позиції дотримується і ВСУ – в постанові від 19.09.2011 р. у справі № 21-130а11 він визнав, що несвоєчасне (безпосередньо у день початку перевірки) отримання суб’єктом господарювання повідомлення про проведення планової перевірки є підставою для недопуску перевіряючих до проведення такої перевірки.
У якості ще одної додаткової підстави для недопуску до проведення планових перевірок можна зазначити невідповідність змісту повідомлення про проведення планової перевірки законодавчим приписам (законодавча підстава – частина перша ст.10 Закону про держнагляд).
Вказане повідомлення має містити: дату початку та дату закінчення планового заходу; найменування суб’єкта господарювання або прізвище, ім’я та по батькові фізичної особи – підприємця, щодо діяльності яких здійснюється плановий захід; найменування інспекційного органу, який буде проводити плановий захід, його місцезнаходження та телефон.
Вагомою підставою є також порушення вимог щодо періодичності проведення планових перевірок (див. абзац п’ятий частини першої ст.10 Закону про держнагляд).
Для встановлення наявності цієї підстави за Критеріями № 191 суб’єкту господарювання необхідно встановити, до якої групи (з високим, середнім чи незначним ступенем ризику) він належить та порахувати, скільки часу пройшло з моменту закінчення попередньої планової перевірки.
У разі, коли визначений таким чином проміжок часу є меншим, ніж період, встановлений п.6 Критеріїв № 191 для відповідної групи, Держсільгоспінспекція не вправі проводити поточну планову перевірку, що, в свою чергу, є підставою для недопуску до проведення перевірки відповідно до ч.1 ст.10 Закону № 877.
При цьому слід враховувати положення п.7 Критеріїв № 191, згідно із яким у разі, коли за результатами не менш як двох останніх заходів державного нагляду (контролю), здійснених протягом останніх трьох років, що передують плановому, не виявлено фактів порушення вимог законодавства у сфері використання та охорони земель, наступний плановий захід щодо такого суб’єкта господарювання здійснюється не раніше, ніж через установлений для суб’єкта господарювання відповідного ступеня ризику період, збільшений у 1,5 рази.
Вчинивши вищеперераховані дії та здійснивши перевірку зазначених обставин, суб’єкт господарювання має прийняти рішення: допускати чи ні держінспекторів до проведення планової/позапланової перевірки.
Якщо буде прийнято рішення про недопуск, в графі «Пояснення» Акту про відмову у проведенні планової/позапланової перевірки, форма якого міститься в додатку 2 до Порядку № 132, радимо детально описати допущені держінспектором порушення та зазначити законодавчу підставу для відмови у допуску до проведення перевірки. Не зайвим буде і вказівка в цій же графі про готовність допустити держінспектора до перевірки за умови виконання інспектором всіх передбачених законодавством вимог.

Як поводитися під час перевірки?
В разі прийняття рішення про допуск перевіряючих до проведення перевірки радимо постійно спостерігати за їх діями, виконувати лише законні їхні вимоги, що стосуються предмету перевірки, а також фіксувати допущені ними порушення, аби мати підстави в подальшому оскаржити їхні дії та скасувати прийняті рішення.
Для цього до перевіряючих слід «прикріпити» спеціаліста, яким згідно із частиною одинадцятою ст.4 Закону про держнагляд та п.5.6 Порядку № 132 може бути керівник, його заступник або уповноважена особа суб’єкта господарювання, а також фізична особа – підприємець або його представник.
Цікаво, що абзац другий п.5.6 Порядку № 132 дозволяє проводити перевірки без присутності особи (її представника), яку перевіряють. Це можливо у випадку, коли суб’єкт перевірки відмовляється бути присутнім при проведенні відповідного заходу, про що перевіряючими робиться відповідна відмітка в Акті перевірки.
При проведенні перевірки слід пам’ятати про наступні обов’язки перевіряючих:
• перевірки здійснюються лише в робочий час суб’єкта господарювання, встановлений правилами його внутрішнього трудового розпорядку;
• планова перевірка має тривати не більше п’ятнадцяти робочих днів, а для суб’єктів малого підприємництва – п’яти робочих днів, позапланова – не більше десяти та двох робочих днів відповідно. Продовження вказаних строків не допускається;
• обстеження земельних ділянок, які використовуються суб’єктами господарювання, може здійснюватися держінспектором під час проведення перевірки та виключно у випадках, визначених п.5.9 Порядку № 132. Якщо предметом перевірки є інші питання, обстеження земельних ділянок держінспектор здійснювати не вправі;
• держінспектори зобов’язані зберігати комерційну таємницю та не розголошувати інформацію з обмеженим доступом суб’єкта господарювання. У випадку порушення цього обов’язку суб’єкт перевірки може вимагати відшкодування збитків, завданих таким невиконанням.
Права держінспекторів чітко окреслені законодавством. До них, зокрема, відноситься:
• фіксування процесу проведення відповідного заходу чи кожної окремої дії засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи при цьому здійсненню заходу;
• отримання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідної для здійснення перевірки. Водночас, реалізувати таке право держінспектор може лише у спосіб, визначений Наказом № 179 , – на підставі належним чином складеного, підписаного та направленого (врученого) клопотання. Недотримання держінспектором вимог зазначеного Наказу є підставою для оскарження дій інспектора відповідно до розділу IV цього документу.
• виклик громадян, у тому числі посадових осіб, для отримання від них усних або письмових пояснень з питань, пов’язаних з порушенням земельного законодавства. Порядок та підстави такого виклику також чітко регламентовані Наказом № 179, а тому суб’єкту господарювання слід ретельно перевірити дотримання держінспектором вимог цього документу при реалізації аналізованого права, а в разі їх порушення – оскаржити дії (рішення) держінспектора.

Як оформлюються результати перевірки та супутні документи?
На цьому етапі суб’єкту господарювання радимо слідкувати за своєчасністю та повнотою складання кожного документу, про який йтиметься нижче.
За результатами перевірки держінспектором можуть бути складені наступні документи.
Оформлюється акт перевірки дотримання суб’єктами господарювання вимог земельного законодавства (згідно з уніфікованою формою акта, що міститься в додатку до Наказу № 424). Такий документ складається за будь-якого результату перевірки – як в разі відсутності, так і у випадку наявності виявлених порушень. Вимоги щодо змісту та оформлення такого акту містяться також в частині шостій ст.7 Закону про держнагляд та розділі VI Порядку № 132.
У випадку наявності у суб’єкта господарювання будь-яких пояснень, зауважень або заперечень щодо проведення перевірки або у зв’язку із нею йому обов’язково слід зазначити їх у місці, спеціальному відведеному в Акті, або на окремому аркуші (з відміткою про це в Акті). Якщо під час складення Акта перевірки суб’єкт господарювання не готовий аргументовано викласти свої заперечення, радимо в Акті зробити запис: «З наявністю зазначених в Акті порушень земельного законодавства не згодний. Заперечення та пояснення будуть надані додатково».
Один примірник Акта перевірки вручається суб’єкту господарювання або направляється йому поштою (в разі відмови від отримання) рекомендованим листом з повідомленням про вручення не пізніше трьох робочих днів після закінчення перевірки.
Складається акт обстеження земельної ділянки. Він складається за формою, вміщеною в додатку 4 до Порядку № 132 (за наявності підстав, визначених в п.5.9 цього Порядку).
В разі виявлення порушень земельного законодавства видається припис за формою, вміщеною в додатку 1 до Порядку № 104 . Вимоги щодо змісту та оформлення такого припису містяться також у частині восьмої ст.7 Закону про держнагляд. Строк усунення наслідків правопорушення встановлюється державним інспектором в приписі, але не більше 30 днів. Перевірка виконання суб’єктом господарювання припису є самостійною підставою для проведення позапланової перевірки. Невиконання припису протягом вказаного у ньому строку тягне за собою притягнення до адміністративної відповідальності за ст. 1885 КпАП та видачу держінспектором повторного припису.
Один примірник припису вручається суб’єкту господарювання під підпис або надсилається поштою рекомендованим листом з повідомленням про вручення.
В разі виявлення під час перевірки ознак протиправних діянь, передбачених ст. ст. 52 – 534, 54 – 56, 1041, 108 та 1885 КпАП, складається протокол про адміністративне правопорушення. Порядок складання протоколу, вимоги до його змісту та оформлення визначені главою 19 КпАП.
Сам протокол ще не означає притягнення до адміністративної відповідальності, однак він є основою справи про адміністративне правопорушення. Саме тому важливо слідкувати за правильністю його складання. При цьому у випадку наявності у фізичної (посадової) особи будь-яких пояснень, зауважень або заперечень до протоколу їй обов’язково слід подати їх держінспектору із зазначенням про це у протоколі. Якщо під час складення протоколу особа не готова аргументовано викласти свої заперечення, радимо в протоколі зробити запис: «З наявністю зазначених в протоколі порушень земельного законодавства не згодний. Заперечення та пояснення будуть надані додатково».
Відповідно, не варто відмовлятися від підписання протоколу, оскільки такий захід не дає особі ніякого додаткового захисту. Краще підписати протокол із своїми запереченнями до нього. Після підписання протоколу слід отримати його один екземпляр.
За результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення виноситься постанова по справі про адміністративне правопорушення. Порядок винесення постанови та вимоги до її змісту визначені главою 23 КпАП. Копія постанови протягом трьох днів вручається або висилається особі, щодо якої її винесено.
Може мати місце складання документу про передачу до органів прокуратури, органів досудового розслідування актів перевірок та інших матеріалів про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення, передбачені ст. 1971, 238, 239, 2391, 2392, 254 ККУ (самовільне зайняття земельної ділянки та самовільне будівництво; приховування або перекручення відомостей про екологічний стан або захворюваність населення; забруднення або псування земель; незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель; незаконне заволодіння землями водного фонду в особливо великих розмірах; безгосподарське використання земель відповідно). Право держінспекторів передавати матеріали перевірок до правоохоронних органів закріплено в абз.7 ч.1 ст.10 Закону № 963.
Абзацами дев’ятим частини першої ст.10 Закону № 963 передбачена можливість подання клопотання до органів прокуратури про подання позову до суду щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Ще один документ – клопотання до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування (за місцезнаходженням земельної ділянки, на якій вчинено порушення) для розгляду питання про припинення права користування земельною ділянкою, яка використовується з порушенням вимог земельного законодавства – подається держінспектором відповідно до п.3.3 Порядку № 104 виключно у випадку повторного невиконання припису та при вжитті до суб’єкта господарювання усіх можливих заходів адміністративного впливу.

Як можна оскаржити дії та рішення перевіряючих?
Зафіксовані на попередніх етапах порушення держінспектором законодавчих приписів при проведенні перевірки є підставою для оскарження його дій та рішень. Тому такі порушення слід проаналізувати, визначити, які саме дії та рішення можуть бути оскаржені з цих підстав, та, керуючись відповідними нормативно-правовими актами, скласти та подати відповідні скарги (позови) до вищестоящих органів (осіб) та/або до суду.
Підстави та порядок оскарження дій та рішень держінспектора до вищестоящих органів закріплені, зазвичай, у законодавчих актах, які регулюють вчинення таких дій та прийняття рішень: припису – в розділі IV Порядку № 104, постанови по справі про адміністративне правопорушення – в главі 24 КпАП. Радимо пам’ятати, що виконання припису призупиняється до розгляду по суті скарги, поданої керівникові територіального інспекційного органу, у якому працює державний інспектор, дії (рішення) якого оскаржуються (п.4.3 Порядку № 104).
Судове оскарження дій та рішень держінспектора здійснюється шляхом подання позову в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. № 2747-IV.